به گزارش شادا، خزانه‌داری کل کشور در گزارشی با عنوان «قواعد مالی و شوراهای مالی: روندها و اصلاحات اخیر از زمان همه‌گیری کرونا»، ضمن بررسی تحولات جهانی در زمینه طراحی و اجرای قواعد مالی، بر ضرورت تقویت چارچوب انضباط مالی و نظارت مالی در کشور تأکید کرده است.
در این گزارش، قواعد مالی و شوراهای مالی از ابزارهای اصلی نهادینه‌سازی انضباط مالی، تقویت شفافیت بودجه‌ای و افزایش قابلیت اعتماد سیاست‌های مالی دولت‌ها معرفی شده‌اند. همچنین با اشاره به بازنگری قواعد مالی در بسیاری از کشورها پس از همه‌گیری کرونا، بر اهمیت استفاده از تجربه‌های جهانی در طراحی و اصلاح چارچوب مالی کشور تأکید شده است.
گسترش قواعد مالی در جهان؛ چالش همچنان در اجرای آنهاست
بر اساس اطلاعات پایگاه‌های داده قواعد مالی و شوراهای مالی که بیش از ۱۲۰ اقتصاد و ۵۴ شورای مالی را پوشش می‌دهد، پذیرش قواعد مالی، به‌ویژه در اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه، افزایش یافته و شوراهای مالی مستقل نیز نقش نظارتی پررنگ‌تری پیدا کرده‌اند.
با این حال، گزارش تأکید می‌کند که افزایش تعداد قواعد مالی به‌تنهایی تضمین‌کننده انضباط مالی نیست و اثربخشی این قواعد به کیفیت طراحی، مبنای قانونی، سازوکارهای اصلاحی و ظرفیت نظارتی نهادهای مسئول بستگی دارد.
از جمله ویژگی‌های مهم قواعد مالی می‌توان به وجود مبنای قانونی پایدار، پیش‌بینی بند معافیت برای مواجهه با شوک‌های اقتصادی، تعیین سازوکار اصلاح انحرافات و ارتباط قواعد با چارچوب‌های مالی میان‌مدت اشاره کرد. همچنین، شاخص‌هایی برای سنجش قدرت قواعد مالی و کیفیت نهادی شوراهای مالی در این گزارش معرفی شده است که نتایج آن از وجود تفاوت‌های قابل‌توجه میان کشورها و همبستگی مثبت میان قدرت طراحی قواعد و میزان انضباط مالی حکایت دارد.
انحراف از قواعد کسری و بدهی؛ مسئله‌ای فراتر از طراحی قوانین
یکی از محورهای اصلی گزارش، فاصله میان پذیرش قواعد مالی و رعایت عملی آنهاست. بررسی داده‌های سال‌های ۲۰۰۴ تا ۲۰۲۴ نشان می‌دهد که در بسیاری از کشورها، انحراف از حدود تعیین‌شده برای کسری بودجه و بدهی عمومی گسترده و مداوم بوده است؛ وضعیتی که هم از شدت شوک‌های اقتصادی اخیر و هم از محدودیت سازوکارهای اصلاحی و نظارتی حکایت دارد.
بر اساس این گزارش، حدود دوسوم کشورها پس از همه‌گیری کرونا قواعد مالی خود را بازنگری کرده‌اند تا آنها را با شرایط اقتصادی جدید و افزایش نیازهای هزینه‌ای تطبیق دهند. در همین حال، ویژگی‌های نهادی شوراهای مالی نیز دستخوش تغییر شده است؛ هرچند همچنان شکاف قابل‌توجهی در زمینه استقلال عملیاتی، ظرفیت ارتباطی و پاسخ‌گویی میان اقتصادهای پیشرفته و اقتصادهای نوظهور و در حال توسعه وجود دارد.
گزارش در جمع‌بندی این تحولات تصریح می‌کند که بهبود طراحی قواعد مالی، از جمله تقویت مبنای قانونی، پیش‌بینی بند معافیت و پیوند با چارچوب مالی میان‌مدت، لزوماً به رعایت بهتر آنها منجر نشده است. انحراف از حدود کسری و بدهی همچنان در بسیاری از کشورها قابل‌توجه است و مسئله بدهی از پایداری بیشتری برخوردار است.
بر این اساس، وجود سازوکار اصلاحی از پیش تعیین‌شده، نظارت مستقل شورای مالی و انتشار چارچوب مالی میان‌مدت پیش از تهیه بودجه، از جمله حلقه‌های ضروری برای افزایش اثربخشی قواعد مالی به شمار می‌روند. همچنین، انعطاف‌پذیری قواعد در مواجهه با شرایط اقتصادی متغیر باید با پاسخ‌گویی روشن و برنامه مشخص برای بازگشت به مسیر مالی تعیین‌شده همراه باشد.
نقشه راه پیشنهادی برای تقویت چارچوب انضباط مالی کشور
در بخش توصیه‌های مرتبط با سیاست‌گذاری داخلی، گزارش مجموعه‌ای از الزامات و اقدامات را برای تقویت چارچوب قواعد مالی کشور پیشنهاد می‌کند.
نخستین محور، تدوین بسته‌ای ساده و کم‌شمار از قواعد مالی است تا از تعدد و پیچیدگی غیرضروری قواعد جلوگیری شود. ایجاد مبنای قانونی پایدار و پیش‌بینی سازوکار بازنگری نیز از دیگر توصیه‌های این بخش است. افزون بر این، تعریف دقیق بند معافیت برای شرایط استثنایی و پیش‌بینی سازوکار اصلاحی از پیش تعیین‌شده برای بازگشت به مسیر مالی مورد نظر، از الزامات مطرح‌شده در گزارش است.
در ادامه، بر ضرورت تعیین تعاریف روشن، مشخص‌بودن دامنه پوشش و روش اندازه‌گیری قواعد، انتشار چارچوب مالی میان‌مدت پیش از تهیه بودجه و ایجاد شورای مالی مستقل با مأموریت قانونی، استقلال عملیاتی و دسترسی به داده‌ها تأکید شده است.
پیش‌بینی سازوکار پاسخ‌گویی و اصلاح زودهنگام انحرافات، تدوین راهبرد ارتباطی و شفافیت مالی و انجام خودارزیابی بر اساس شاخص‌های مشخص و راستی‌آزمایی اطلاعات با استفاده از پایگاه‌های داده نیز در زمره پیشنهادهای این گزارش قرار دارد.
اجرای سه‌مرحله‌ای از خودارزیابی تا استقرار و ارزیابی مستقل
بر اساس نقشه راه ارائه‌شده، اجرای پیشنهادها در سه مرحله پیش‌بینی شده است.
در مرحله نخست، با عنوان «پایه‌گذاری»، خودارزیابی بر اساس شاخص‌های مشخص، شناسایی محدودیت‌های موجود، تدوین تعاریف و تعیین دامنه پوشش داده‌ها و اولویت‌بندی اقدامات انجام می‌شود. آزمایش چارچوب مالی میان‌مدت در یکی از بخش‌های بودجه نیز از اقدامات پیشنهادی این مرحله است. خروجی مورد انتظار شامل گزارش خودارزیابی، سند تعاریف و پوشش و چارچوب آزمایشی خواهد بود.
در مرحله دوم، «طراحی و قانونی‌سازی»، تدوین بسته قواعد مالی، تعیین سازوکار مقایسه عملکرد با قواعد، پیش‌بینی سازوکار اصلاحی و تدوین پروتکل بازنگری در دستور کار قرار می‌گیرد. تعیین مأموریت قانونی شورای مالی نیز در این مرحله دنبال می‌شود و تهیه لایحه یا طرح قانونی و مشخص‌شدن مأموریت شورا از نتایج مورد انتظار آن است.
مرحله سوم، «استقرار و پایش»، به اجرای چارچوب مالی میان‌مدت، انتشار گزارش رعایت قواعد، پیش‌بینی سازوکار پاسخ‌گویی زودهنگام، تدوین راهبرد ارتباطی و انجام ارزیابی مستقل اختصاص دارد. استقرار قواعد لازم‌الاجرا، انتشار گزارش‌های مربوط به رعایت آنها و ارزیابی آثار اجرای قواعد از خروجی‌های پیش‌بینی‌شده این مرحله است.
در بخش الزامات اجرایی، گزارش همچنین بر تقسیم روشن مسئولیت میان نهادهای برنامه و بودجه، خزانه‌داری، بانک مرکزی و دستگاه‌های نظارتی، ایجاد تعاریف آماری یکسان، دسترسی قانونی به داده‌ها و هماهنگی میان‌بخشی و استانی تأکید دارد. حمایت سیاسی گسترده از قواعد مالی و پرهیز از تغییر یا کنارگذاشتن آنها بدون برنامه اصلاحی نیز از ملاحظات مهم برای اجرای مؤثر این چارچوب عنوان شده است.
در جمع‌بندی گزارش، تقویت انضباط مالی مستلزم پیوند میان قواعد مالی قوی، شوراهای مالی کارآمد، شفافیت اطلاعات، سازوکارهای اصلاحی و نظارت مستقل دانسته شده است؛ مجموعه‌ای که می‌تواند به حفظ انعطاف‌پذیری و اعتبار چارچوب مالی کشور در مواجهه با تحولات اقتصادی کمک کند.